V zadnjih 18 mesecih smo bili priča številnim dogodkom brez primere, zagotovo pa je bil eden najbolj izjemnih nedavni dogovor o reformi svetovnega davčnega sistema. Dogovor je skupina G20 sprejela 30. oktobra 2021 na podlagi poprejšnjega dogovora OECD 8. oktobra. Njegov cilj je zagotoviti, da multinacionalna podjetja plačujejo pravičen delež davkov, kjer koli delujejo in ustvarjajo dobičke, hkrati pa si prizadevati za večjo stabilnost mednarodne fiskalne politike. Cilj sledi splošnemu strinjanju, da sedanji mednarodni davčni sistem, ki v več kot 100 letih ni bil bistveno reformiran, ni več primeren v globaliziranem in digitaliziranem gospodarstvu 21. stoletja. Po desetletjih neuspehov pri doseganju kakršne koli oblike soglasja med vladami glede enega najbolj nerešljivih in najbolj škodljivih globalnih vprašanj – utaje davkov pravnih oseb in množičnega agresivnega izogibanja davkom – se zdi napredek v manj kot enem letu izjemen. Vendar pa ostaja vprašanje, ali bo dogovor zagotovil enake pogoje za vse in zagotovil, da bodo vse države lahko bolje izpolnjevale svoje obveznosti glede človekovih pravic?
Globalni škandal
Dogovor o mednarodnem davčnem okolju je vsekakor nujen in bistven. Lanska študija je pokazala, da se vsako leto zaradi mednarodnih zlorab davkov od dohodkov pravnih oseb in zasebnih davčnih utaj izgubi več kot 427 milijard dolarjev davkov. To države skupaj stane približno 34 milijonov letnih plač medicinskih sester vsako leto – ali vsako sekundo letno plačo ene medicinske sestre. Izziv je zdaj še večji, saj si države prizadevajo opomoči od pandemije covida-19 in se spopasti s podnebno krizo z vlaganjem v infrastrukturo, zaposlovanje in javne storitve ter se s tem spopasti z naraščajočo neenakostjo in razširjenimi družbeno-ekonomskimi preobrati v prejšnjem desetletju, ki ga je zaznamovalo varčevanje.
Izguba davčnih prihodkov je globalna težava, vendar je lahko še posebej pomembna za države z nizkimi dohodki, ko gre za davčne obveznosti podjetij. Po podatkih African Tax Administration Forum (ATAF), mednarodne organizacije, ki zagotavlja platformo za sodelovanje med afriškimi davčnimi organi, davek od dohodka pravnih oseb predstavlja večji delež davčnih prihodkov (in s tem BDP) v državah v razvoju kot v bogatih državah. Višji so tudi pobrani davki od podjetij – v povprečju 16 odstotkov vseh davčnih prihodkov, v državah OECD pa 9 odstotkov. Tako bi lahko bil prenovitveni potencial dogovora še posebej pomemben za države z nizkimi dohodki, ki skupaj izgubijo več kot 45 milijard dolarjev na leto – kar ustreza več kot 52 odstotkov njihovih zdravstvenih proračunov. To je pomembno, če je davek najbolj vzdržen in predvidljiv vir financiranja zagotavljanja javnih dobrin in storitev v neki državi.
Davek kot vprašanje človekovih pravic
Nezadostna sredstva, vključno s prihodki od davka od dohodkov pravnih oseb, ne vplivajo le na dobavo blaga in storitev, temveč na uživanje človekovih pravic. Davčna politika je vprašanje človekovih pravic. Kot je poudaril nekdanji posebni poročevalec ZN za skrajno revščino, davki morda niso edini vir državnih prihodkov, vendar so verjetno najpomembnejši (poudarek dodan), saj združujejo tri ključne funkcije, pomembne za človekove pravice:
(a) ustvarjanje prihodkov za uresničevanje pravic;
(b) doseganje enakosti in boj proti diskriminaciji;
(c) krepitev upravljanja in odgovornosti.
Pri preučevanju interakcije človekovih pravic s fiskalno politiko si je pomembno zapomniti, da so nadzorni organi, kot je Odbor ZN za ekonomske, socialne in kulturne pravice, jasno povedali, da ne predpisujejo posebnega gospodarskega ali fiskalnega modela, s katerim bi države izpolnjevale svoje obveznosti. Vse sprejete fiskalne politike morajo upoštevati te obveznosti. Če vladna fiskalna politika omogoča agresivno izogibanje davkom ali ima davčni sistem nesorazmeren vpliv na določene skupine, bi lahko država kršila svojo obveznost dodelitve največjih razpoložljivih sredstev za uživanje pravic in/ali preprečevanje diskriminacije.
V zvezi z obveznostmi mednarodnega sodelovanja in pomoči na področju človekovih pravic je posebna poročevalka ZN o ekstremni revščini sedem let pred začetkom globalnega davčnega dogovora pozvala k sodobni razlagi pravil, ki bi nadomestila prednost davčne suverenosti s sodobnim pojmovanjem mednarodnega davka v globaliziranem in soodvisnem svetovnem gospodarstvu. To je lahko tudi del ekstrateritorialnih obveznosti države – zagotoviti, da so druge države sposobne izpolnjevati lastne zaveze o človekovih pravicah, tako da ustvarijo mednarodno okolje, ki omogoča davčno pravičnost.
Dogovor za pomoč vsem državam pri izpolnjevanju obveznosti glede človekovih pravic?
Na prvi pogled bi moral novi svetovni davčni dogovor omogočiti boljše spoštovanje obveznosti držav glede človekovih pravic, hkrati pa tudi otežiti multinacionalkam, da se izognejo svojim odgovornostim. Vendar pa je, kot pri vseh tovrstnih večstranskih dogovorih, hudič v podrobnostih. Vprašati se moramo, ali je to res pravičen dogovor za vse – ali gre dejansko za utrjevanje svetovne moči in neenakosti? Dogovor temelji na načrtu z dvema stebroma, ki ga je v desetletju razvil OECD. Vsebinsko je dogovor paket 15 ukrepov, katerih cilj je boj proti izogibanju davkom in izboljšanju skladnosti mednarodnih davčnih pravil, hkrati pa zagotavljati preglednejše davčno okolje. Proces je namenjen predvsem obravnavanju erozije davčne osnove in premikanju dobička, saj multinacionalke izkoriščajo vrzeli in neusklajenosti v davčnih pravilih za izogibanje plačilu svojega poštenega deleža davka. To nesorazmerno vpliva na države v razvoju.
Prvi steber je zasnovan tako, da zagotovi pravičnejšo porazdelitev dobička multinacionalk – ta lahko nanese na več kot 100 milijard ameriških dolarjev – s prerazporeditvijo davčnih obveznosti na tržišča, kjer opravljajo poslovne dejavnosti in ustvarjajo dobiček, ne da bi bili fizično prisotni na teh trgih. Drugi steber uvaja 15-odstotno svetovno minimalno davčno stopnjo, za katero se ocenjuje, da bo ustvarila okoli 150 milijard ameriških dolarjev dodatnih letnih svetovnih davčnih prihodkov. Predlagan je tudi izbirni zavezujoč mehanizem za reševanje sporov.
Vendar pa so mnogi kritizirali oba vidika dogovora in način, kako je bil dosežen. Države z nižjimi dohodki so se pritožile, da nekatere njihove ključne skrbi niso bile upoštevane, saj so premožnejše države nanje izvajale pritisk, naj podpišejo dogovor. Dogovor, kakršen je trenutno, tvega, da bo ohranil neravnovesje razdelitve davkov med virom dobička podjetja, pogosto na globalnem jugu, in tam, kjer ima neka družba sedež – običajno v državah globalnega severa.
Poleg tega kritike trdijo, da bo prvi steber prerazporedil le majhen del svetovnega dobička približno 100 največjih in najbolj donosnih multinacionalk. To je zato, ker je 20 odstotkov preostalega dobička mogoče prerazporediti v države, kjer multinacionalka deluje in ustvarja dobiček, vendar le tam, kjer ima ta multinacionalka minimalno stopnjo dobička 10 odstotkov. Verjetno bo prerazporeditev dobička nizka, zlasti v tiste jurisdikcije z manjšimi trgi. Nekateri strokovni komentatorji so ocenili, da bo to pomenilo, da bo letno prispevanih manj kot 10 milijard dolarjev dodatnih svetovnih prihodkov.
Tudi če se 15-odstotna stopnja, določena v drugem stebru (na splošno kritizirana kot prenizka), na koncu uveljavi, bi lahko zbrala dodatnih 275 milijard dolarjev svetovnih prihodkov. Vendar pa je bilo izračunano, da bi države G7 s samo 10 odstotki svetovnega prebivalstva prejele več kot 60 odstotkov tega dodatnega davka. Tudi sicer je imela večina držav v Latinski Ameriki in Afriki leta 2020 povprečne stopnje davka od dohodkov pravnih oseb 26 odstotkov oziroma 27 odstotkov, zato bi najnižja svetovna stopnja okoli 15 odstotkov bolj malo pripomogla k zmanjšanju preusmerjanja dobička.
Druge težave pri dogovoru so države, ki niso odstranile enostranskih ukrepov, kot so davki na digitalne storitve (to je koristilo gospodarstvom v razvoju), in dejstvo, da so rudnine in finančne storitve trenutno v celoti izključene iz dogovora. Če se te pomanjkljivosti ne odpravijo, bi lahko dogovor ogrozil zmožnosti mnogih vlad, zlasti držav z nizkimi dohodki, da povečajo davčne prihodke in izpolnijo svoje obveznosti na področju človekovih pravic . Kljub parcialnim interesom – tako držav kot podjetij – ki bodo zahtevali, da se z reformami ne gre več naprej, je upati, da bo po tem kritičnem preboju le mogoče uvesti dodatne reforme na podlagi obveznosti držav o človekovih pravicah. To bi bil res posel stoletja.
Avtor komentarja Iain Byrne
Iain Byrne je mednarodni pravnik za človekove pravice, specializiran za ekonomske in socialne pravice. Od leta 2011 dela v Mednarodnem sekretariatu Amnesty International kot svetovalec za pravo in politiko ter raziskovalec v skupini za ekonomsko in socialno pravičnost (ESJ). Vodil je tudi številne ekipe Amnesty – ekipe ESJ in za pravice beguncev in migrantov ter Program za spol, spolnost in identiteto. V vseh treh vlogah je menedžiral vrsto večjih raziskovalnih dosežkov, vključno z globalnimi kampanjami. Je posebni svetovalec za strateške spore za organizacijo in je sodeloval v sodnih sporih na vseh ravneh, vključno pred mednarodnimi in regionalnimi organi, denimo pred Evropskim odborom za socialne pravice, Evropskim sodiščem za človekove pravice, Odborom ZN za ekonomske, socialne in Kulturne pravice, Odborom ZN za človekove pravice in ECOWAS. Je sodelavec Centra za človekove pravice Univerze v Essexu.