Dobra novica: Po tem, ko smo nevladne in humanitarne organizacije opozorile na kršitve človekovih pravic in s spodnjo izjavo izrazile odločno nasprotovanje predlogu, nas je razveselila novica, da se je predsednik vlade odločil, da sporen predlog umakne iz seje vlade in napovedal, da naj bi zakon ponovno uvrstili na dnevni red, če bo to zahtevala migrantska situacija, vendar pa bi moral biti usklajen z ustavo in mednarodnim pravom.

Stališče Amnesty in NVO 25. oktobra 2016

Nevladne in humanitarne organizacije odločno nasprotujemo poskusom ministrstva za notranje zadeve, da spodkopljejo pravico do azila in vrsto drugih človekovih pravic, ki smo jih kot civilizacijske norme sprejeli po grozotah druge svetovne vojne.

Če bo slovenska vlada sprejela spremembe Zakona o tujcih, kot jih predlaga ministrstvo za notranje zadeve, se bo v slovensko zakonodajo uvedla možnost ukrepov, s katerimi bi država kršila pravico do učinkovitega in poštenega azilnega postopka, prepoved kolektivnih izgonov in prisilnih vračanj (pushbacks), prepoved vračanja (non-refoulement) in pravico do učinkovitega pravnega sredstva. Ti ukrepi bi kršili tako slovensko ustavo kot tudi mednarodno pravo in pravo EU, med drugim Evropsko konvencijo o človekovih pravicah in Konvencijo o otrokovih pravicah. Gre za tako pomembne človekove pravice in tako nepopravljive posledice, da jih nikakor ne smemo tako lahkotno odpraviti.

V nevladnih in humanitarnih organizacijah pozivamo predsednika vlade in vse njene člane_ice, naj tako spornih sprememb ne sprejmejo.

Predsednik vlade je v včerajšnjem govoru ob dnevu suverenosti dejal, da ne smemo nikdar dopustiti, da bi egoizem prevladal nad sočutjem in solidarnostjo. Predlagana ureditev, s katero bi zaprli vrata ljudem, ki bežijo pred vojnami in preganjanjem, ne sledi temu duhu.

Amnesty International Slovenije, Društvo ODNOS, Društvo UP Jesenice, Društvo za nenasilno komunikacijo, Društvo za osveščanje in varstvo – Center antidiskriminacije OVCA, Humanitas, Jezuitsko združenje za begunce Slovenije, Mirovni inštitut, Pravno-informacijski center nevladnih organizacij – PIC, Rdeči križ Slovenije, Sloga, SEZAM, Slovenska filantropija, Zavoda Global, Zavod KROG, Zavod Tri – Škofja Loka, Združenje za razvoj organizacij in posameznika Ju3

Pregled kršitev mednarodnega prava in prava EU 

Pregled kršitev ob uporabi ukrepov iz predlaganih členov 10.a in 10.b Zakona o spremembi in dopolnitvi Zakona o tujcih. V Amnesty International Slovenije kljub prošnji uradno predloga zakona nismo dobili, spodnji komentarji so pripravljeni na podlagi verzije z datumom 12.10., ki je je bila predstavljena poslankam in poslancem.

Predlagan 10.a člen

Ta zadeva spremenjene razmere na področju migracij in določa, da ministrstvo za notranje zadeve redno spremlja razmere na področju migracij in če oceni, da bi lahko v Sloveniji nastale ali so že nastale razmere, ko bi bila ali sta zaradi spremenjenih razmer na področju migracij resno ogrožena javni red in mir ali notranja varnost, predlaga Vladi, da predlaga državnemu zboru, naj odloči o uporabi 10.b člena, najdlje za čas 6 mesecev, ter določi območje njegovega izvajanja. Državni zbor sprejme odločitev z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslank_cev.

Če Državni zbor sprejme to odločitev, začnejo veljati naslednji ukrepi iz 10.b člena (ukrepi ob spremenjenih razmerah na področju migracij):

– policija tujcu, ki ne izpolnjuje pogojev za vstop, ne dovoli vstopa,

– tujca, ki je po uveljavitvi te odločitve nezakonito vstopil v Slovenijo in se nahaja na območju izjavanja tega ukrepa nezakonito, pa privede do meje in ga napoti v državo, iz katere je vstopil.

– Enako ravna policija tudi, če je tujec zaprosil za mednarodno zaščito.

Zgornji ukrepi se ne bi uporabljali, kadar je neposredno ogroženo življenje tujca in kadar bi zdravstvene okoliščine očitno onemogočale njihovo izvedbo ali kadar se ocenjuje, da gre za mladoletne osebe brez spremstva, za katere se domneva, da so stare največ 14 let.

S spremembami Zakona o tujcih, ki ga Vladi ter poslankam in poslancem predlaga Ministrstvo za notranje zadeve, bi Slovenija omejila dostop do zaščite begunkam_cem in prosilkam_cem za azil ter kršila obveznosti Slovenije na podlagi mednarodnega prava in prava EU. Predlagani »izredni ukrepi« obravnavajo prosilke_ce za azil kot grožnjo nacionalni varnosti in so namenjeni temu, da se prosilke_ce zadrži zunaj Slovenije, tako da bi se jim odrekel dostop do ozemlja in do azilnega sistema. 

Države sicer imajo pravico, da izvajajo nadzor na svojih mejah, a tega ne smejo delati na račun temeljnih človekovih pravic, ampak zgolj na način, ki je v skladu z mednarodnimi obveznostmi.

Kaj bi pomenile predlagane spremembe zakona?

• Oblastem bi omogočile, da avtomatično odrečejo vstop osebam, ki bi prispele na meje, vključno s tistimi, ki bi izrazili namero, da zaprosijo za mednarodno zaščito.
• Lahko bi vodile do nezakonitih kolektivnih izgonov migrantk_ov in begunk_cev, ki bi v Slovenijo vstopili nezakonito, saj predlagani ukrepi izključujejo ustrezne postopke, s čimer se migrantkam_om in prosilkam_cem za azil odrekajo pomembna vsebinska in postopkovna jamstva, kot je na primer pravica do učinkovitega pravnega sredstva, ki jo med drugimi določa tudi Ustava RS.
• Določajo, da se ne bi prisilno vračalo mladoletnikov brez spremstva, starih do 14 let, s čimer kršijo mednarodne standarde in domačo zakonodajo, po kateri so mladoletniki vsi do 18. leta starosti.

Če bi bile zakonske spremembe sprejete v taki obliki, bi to pomenilo, da bi Slovenija dejansko odrekla dostop do ozemlja in do zaščite ljudem, ki bežijo pred vojnami in preganjanjem. Slovenija ima pravno obveznost, da omogoči pošten in učinkovit azilni postopek, v katerem se lahko presodi o potrebi po zaščiti vseh, ki prispejo na njene meje in želijo zaprositi za mednarodno zaščito. Prav tako je obvezana spoštovati ustrezne in uveljavljene postopke, ko vrača migrante v druge države.

Kaj bi Slovenija kršila ob uporabi ukrepov?

• Pravico do učinkovitega in poštenega azilnega postopka.
• Prepoved kolektivnih izgonov in prisilnih vračanj (pushbacks).
• Načelo non-refoulement.
• Pravico do učinkovitega pravnega sredstva.

V nadaljevanju natančnejši pregled kršitev v nadaljevanju obsega informacije glede:

• odrekanja pravice do azilnega postopka in de facto legalizacije prisilnih vračanj (pushbacks),
• kršitve pravice do učinkovitega pravnega sredstva,
• ranljivih skupin / mladoletnikov brez spremstva,
• možnosti začasne omejitve človekovih pravic v izrednih razmerah.

Odrekanje pravice do azilnega postopka in de facto legalizacija prisilnih vračanj 

Takojšnje/avtomatično odrekanje vstopa

Prestrezanje na mejah in avtomatično odrekanje vstopa migrantkam_om in prosilkam_cem za azil, četudi izrazijo namero, da bi zaprosili za mednarodno zaščito v Sloveniji, je v nasprotju z mednarodnim pravom. V stikih z migrantkami_i imajo oblasti obveznost vsaki osebi omogočiti, da pojasni svoje osebne okoliščine in zaprosi za azil, če tako želi.

Splošna deklaracija človekovih pravic v 14. členu določa, da ima vsakdo pravico v drugih državah iskati in uživati pribežališče pred preganjanjem. Pravico do azila določa tudi Listina EU o temeljnih pravicah.

Osebe, ki potrebujejo mednarodno zaščito, in ranljive ljudi, kot so mladoletniki, ostareli ali bolni, je treba identificirati, ko pridejo do meje, ter jim ponuditi ustrezno zaščito in pomoč. Za zaščito lahko zaprosijo na mejnem prehodu. Migrantov in prosilcev za azil se brez kakršnih koli postopkov na mejah ne sme zavrniti.

Prav tako se ne sme vračati tistih, ki ne zaprosijo za zaščito, brez ustreznih postopkov, ki bi varovali načelo non-refoulement – prepoved vračanja v primeru, da bi bila oseba v nevarnosti preganjanja ali bi se tam, kamor bi bila vrnjena, soočala z resno grožnjo drugih hudih kršitev človekovih pravic ali zlorab.

Pushbacks – Prepovedana prisilna vračanja

Avtomatične deportacije oseb brez upoštevanja njihovih osebnih okoliščin, brez možnosti zaprositi za azil, brez postopkovnih jamstev (npr. možnosti pritožbe)  – kot jih predvideva predlagan člen 10.b – predstavljajo prisilna vračanja – pushbacks.

Slednja so v vseh okoliščinah nezakonita in prepovedana. V primeru uporabe predlaganega ukrepa bi šlo za kolektivne izgone, prepoved katerih se nanaša na katerikoli prehod ljudi preko meja, vključno na območju Schengena. V nasprotju z razlago, ki jo Ministrstvo za notranje zadeve podaja v uvodu k predlogu Zakona o spremembi in dopolnitvi Zakona o tujcih, Slovenija pri vračanju prosilk_cev za azil v drugo državo EU ne more ignorirati ali obiti svojih obveznosti, ki izhajajo iz Evropske konvencije o človekovih pravicah. EU in njene države članice ne smejo samovoljno vračati beguncev ali prosilcev za azil, niti ne v druge države članice EU. Evropsko sodišče za človekove pravice je to potrdilo tudi v sodbi Sharifi in drugi proti Italiji in Grčiji (kliknite za več) [1].

V skladu z mednarodnimi pravom in pravom EU imajo posameznice_ki, ki preidejo iz jurisdikcije ene države v jurisdikcijo druge, pravico do vsebinskih in postopkovnih jamstev:

• Vsebinsko jamstvo je načelo non-refoulement, ki prepoveduje državam, da bi kogarkoli poslale, bodisi posredno ali neposredno, nekam, kjer bi obstajal dobro utemeljen sum preganjanja ali bi se tam soočal z resno grožnjo drugih hudih kršitev človekovih pravic ali zlorab.
• Z vidika postopka so države dolžne dati prizadetim posameznikom učinkovite možnosti pravnih sredstev (recimo pritožbe) zoper vračanje. Tudi tega predlog te spremembe zakona ne predvideva.

Samovoljni izgoni in prisilna vračanja lahko vodijo v vračanja in verižna vračanja, kjer države vračajo migrante in prosilce za azil v prejšnjo državo, iz katere so vstopili vanje. Na primer migranti in prosilci za azil, ki bi se jim odrekel vstop v Slovenijo in bi se jih vrnilo na Hrvaško, bi bili v nadaljnji nevarnosti, da se jih vrne v Srbijo, na Madžarsko ali v Bolgarijo – države, ki ne omogočajo ustreznih sprejemnih pogojev ali ki, kot na primer Madžarska, jasno kršijo mednarodno begunsko pravo.

Prisilne vrnitve, ki bi se izvajale s predlaganimi izrednimi ukrepi, bi se izvrševale samovoljno, očitno brez jamstev, ki jih terjata mednarodno pravo in pravo EU. Predlagane spremembe ne vsebujejo nikakršnih jamstev pred vračanji ter nikakršne ocene osebnih okoliščin posameznika. Ne predvidevajo možnosti pritožbe zoper izgon ali zoper onemogočanje zaprositi za azil.

Zaradi takšne arbitrarne narave bi takšne prisilne vrnitve jasno kršile mednarodno pravo, med drugim:

• 33. člen Konvencije o statusu beguncev,
• 3. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah,
• 4. člen 4. protokola in 1. člen 7. protokola k Evropski konvenciji o človekovih pravicah;
• kršile bi tudi zakonodajo EU, in sicer Zakonik o schengenskih mejah [2], Direktivo o azilnih postopkih, Direktivo o vračanju ter 18. člen (Pravica do azila), 19. člen (Varstvo v primeru odstranitve, izgona ali izročitve) in 47. člen (Pravica do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča) Listine EU o temeljnih pravicah.
• Ko bi zadevali otroke, bi ti ukrepi kršili tudi Konvencijo o otrokovih pravicah.

Kršitev pravice do učinkovitega pravnega sredstva 

13. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah določa, da ima vsakdo, čigar pravice in svoboščine, zajamčene s to Konvencijo, so kršene, pravico do učinkovitih pravnih sredstev pred domačimi oblastmi in to tudi, če je kršitev storila uradna oseba pri opravljanju uradne dolžnosti. Enako določa Listina EU o temeljnih pravicah,  ki pravi, da ima  vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem.

Predvideni ukrepi bi posameznikom, ki bi mu preprečili vstop v Slovenijo ali jih prisilno vrnili brez ustreznih postopkov, to pravico kršili.

Predlagani ukrepi bi kršili tudi 25. člen Ustave RS (pravica do pravnega sredstva), ki določa: »Vsakomur je zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih.«

Ranljive skupine/mladoletne osebe brez spremstva 

Predlagani amandmaji predvidevajo, da se ukrepi izrednih razmer ne bi izvajali v okoliščinah, »kjer je neposredna grožnja življenju osebe ali kjer bi bili taki ukrepi škodljivi za zdravje osebe« ali kadar je migrant »mladoletnik brez spremstva, za katerega se domneva, da je mlajši od 14 let«.

Države članice EU imajo obveznost zagotoviti celovit dostop do mednarodne zaščite mladoletnikom brez spremstva kot posebej ranljivi skupini. Predlagani amandmaji dojemajo mladoletnike kot mlajše od 14 let, kar je v nasprotju s sprejeto definicijo v mednarodnem pravu, ki opredeljuje mladoletne kot mlajše od 18 let. S tem, da niža starostno omejitev, Slovenija iz mednarodne zaščite izključuje posebej ranljivo skupino ter jih postavlja v nadaljnjo nevarnost.

Če se bodo izredni ukrepi izvajali, nas skrbi, da slovenske oblasti ne bodo mogle ustrezno identificirati ranljivih skupin, vključno z mladoletniki brez spremstva, nosečimi ženskami, invalidnimi osebami ali družinami z otroki.

Slovenija je dolžna oceniti, ali ima migrantka_t, ki je prišla_el na mejo, kakšne posebne potrebe. Ni jasno, kakšni postopki bi se uporabili na meji za oceno specifičnih okoliščin vsake osebe in za ugotavljanje ranljivosti.

Možnost začasne omejitve človekovih pravic v izrednih razmerah

Ustava RS v 16. členu določa, da je z ustavo določene človekove pravice in temeljne svoboščine izjemoma dopustno začasno razveljaviti ali omejiti v vojnem in izrednem stanju. Človekove pravice in temeljne svoboščine se smejo razveljaviti ali omejiti le za čas trajanja vojnega ali izrednega stanja, vendar v obsegu, ki ga tako stanje zahteva, in tako, da sprejeti ukrepi ne povzročajo neenakopravnosti, ki bi temeljila le na rasi, narodni pripadnosti, spolu, jeziku, veri, političnem ali drugem prepričanju, gmotnem stanju, rojstvu, izobrazbi, družbenem položaju ali katerikoli drugi osebni okoliščini.

Mednarodni Pakt o državljanskih in političnih pravicah v 4. členu določa, da smejo države razveljaviti obveznosti iz Pakta, če izjemna splošna nevarnost ogroža obstanek države. To lahko naredijo le strogo v obsegu, ki ga tako stanje zahteva.

Evropska konvencija o človekovih pravicah glede pravice do omejitve človekovih pravic določa podobno: »Med vojno ali ob kaki drugi splošni nevarnosti, ki ogroža življenje naroda, sme država sprejeti ukrepe, s katerimi razveljavi svoje obveznosti iz te Konvencije v strogo omejenem obsegu, ki ga terjajo kritične razmere, ob pogoju , da ti ukrepi niso v nasprotju z njenimi drugimi obveznostmi po mednarodnem pravu.«

Ob tem pa Evropska konvencija o človekovih pravicah in Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah določata, da nikoli ni mogoče razveljaviti prepovedi mučenja, iz katere izhaja tudi prepoved non-refoulement, ki zahteva ustrezen postopek, v katerem se oceni, da oseba, ki se jo namerava vrniti, ne bo žrtev vračanja, ki bi lahko vodilo v nevarnost mučenja ali drugega nečloveškega ali ponižujočega ravnanja.

Odbor za človekove pravice v splošnem komentarju k Mednarodnem paktu o državljanskih in političnih pravicah št. 29 meni, da ni mogoče razveljaviti niti pravice do učinkovitega pravnega sredstva, četudi ta ni našteta med pravicami, ki jih ni mogoče razveljaviti. Meni, da gre za obveznost, ki je inherentna Paktu kot celoti. Tudi če država med izrednim stanjem in v obsegu, ki ga zahteva nujnost situacije, lahko prilagodi potek sodnih in drugih pravnih postopkov, mora spoštovati temeljno obveznost, ki izhaja iz 2. člena Pakta o državljanskih in političnih pravicah in zagotoviti učinkovito pravno sredstvo.[3]

Opombe

[1] Glejte sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice Sharifi in drugi proti Italiji in Grčiji, ki naslavlja pushbacks med dvema državama EU, http://www.asylumlawdatabase.eu/en/content/ecthr-sharifi-and-others-v-italy-and-greece-no-1664309-article-2-3-13-article-4-protocol-4

[2] Glejte člen 13. Vstop se lahko zavrne le z utemeljeno odločitvijo, ki določa natančne razloge za zavrnitev. Osebe, ki jim je bil vstop zavrnjen, imajo pravico do pritožbe. http://www.mzz.gov.si/fileadmin/pageuploads/konzulara/Zakonik_o_Schnengenskih_mejah.pdf

[3] Glejte 14. Odstavek Splošnega komentarja št. 29 (Razveljavitve pravic v izrednem stanju), http://www.refworld.org/docid/453883fd1f.html